سیاست وجود ذخایر محصولات کشاورزی راهبردی به عنوان یکی از محورهای مدیریت ریسک در امنیت غذایی، از قرن‌ها پیش توسط حکومت‌ها دنبال می‌شود. بروز شوک‌‌های جهانی در عرضه این محصولات طی سال‌های 8-2007 و 2011، توجه دولت‌ها را به بهره‌گیری از سیاست ذخیره‌سازی به منظور مقابله با نااطمینان‌های عرضه و تامین مواد غذایی را دنبال داشت.

امروز نگهداری ذخایر محصولات کشاورزی راهبردی با اهدافی چون تامین نیاز کشور در شرایط بحرانی، کنترل بازار و تثبیت قیمت و نیز تامین نیازهای اقشار کم‌درآمد، در کشورهای آسیایی و در حال توسعه امری مرسوم است. به‌طوری که برخی، موضوع فوق را بیشتر پدیده‌ای آسیایی می‌دانند. این گزارش به بررسی ساختار و سازوکارهای مدیریت و نگهداری ذخایر محصولات کشاورزی راهبردی (شامل انواع غلات و اقلامی چون گوشت، شکر و ...) در هشت کشور هندوستان، اندونزی، مالزی، سنگاپور، فیلیپین، چین، امارات متحده عربی و عربستان پرداخته است. سپس از مقایسه و الگوبرداری از تجربیات این کشورها و با توجه به توصیه‌های بانک جهانی، پیشنهاداتی برای سازوکار نگهداری و مدیریت ذخایر راهبردی محصولات کشاورزی در ایران ارایه شده است.

ذخیره‌سازی کالاهای راهبردی در ایران 

در ایران، دو شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران و پشتیبانی امور دام، متولی خرید و ذخیره‌سازی محصولات کشاورزی راهبردی هستند. هر دو شرکت از بودجه شرکت‌های دولتی بهره‌مند هستند. طبق مصوبات، اقلام ۹‌گانه گندم، برنج، شکر خام، روغن خام، جو، ذرت، کنجاله سویا، گوشت مرغظ و گوشت قرمز به‌عنوان کالاهای راهبردی تعیین و مجموع ذخایر این اقلام حدود ۸/ ۷ میلیون تن تعیین شده است. همچنین طی مصوبه دیگری مجموع ذخایر راهبردی برای ۹ قلم کالای مذکور، معادل حدود ۱۰ میلیون تن تعیین شد. برآورد می‌شود، میزان ذخایر اقلام مزبور حدود ۳ تا ۶ ماه نیاز مصرف کشور باشد. 

 تجربیات جهانی

در این بخش تجربیات جهانی هشت کشور از قاره آسیا مورد مطالعه قرار گرفته است. مسائل مورد بررسی در تجربیات هر کشور عبارتند از نهاد متولی، اقلام مورد ذخیره‌سازی و سطح آنها، منابع مالی نگهداری و مدیریت ذخایر و نقش بخش خصوصی در مورد ذخایر. 

هندوستان:‌ در این کشور، شرکت دولتی غذای هندوستان ذیل وزارت امور مصرف‌کنندگان، غذا و توزیع عمومی، متولی خرید، ذخیره‌سازی، توزیع و تنظیم بازار غلات این کشور است. طبق اطلاعات این شرکت، سطح ذخایر راهبردی ثابت بوده و برای گندم ۳ میلیون تن و برنج ۲ میلیون تن و ذخایر حداقلی شبکه امن نیز به‌صورت فصلی در بازه ۶/ ۵ تا ۵/ ۲۴ میلیون تن متغیر بوده است. این ذخایر در مالکیت شرکت مزبور است که در انبارهای شرکت یا دیگر انبارهای دولتی و در صورت کمبود ظرفیت در انبارهای بخش خصوصی نگهداری می‌شود. با وجود اینکه در منابع به نگهداری ذخایر تجاری برنج در هندوستان اشاره شده است، اما شواهد و اطلاعاتی از تعریف این ذخایر توسط این شرکت وجود ندارد. 

اندونزی: در این کشور شرکت دولتی هیات لجستیک مالزی متولی خرید، ذخیره‌سازی و توزیع غلات و به‌خصوص برنج است. طبق گزارش این شرکت،‌ سطح ذخایر راهبردی برای برنج حدود ۳۰۰ هزار تن و سطح ذخایر شبکه امن با عنوان «رسکین» نیز حدود ۳ میلیون تن است. البته برخی معتقدند، این میزان بسیار اندک است و سطح آن حداقل باید یک میلیون تن باشد. همچنین بخش خصوصی نقشی در نگهداری و مدیریت این ذخایر ندارد. این شرکت منابع مالی لازم برای خرید و واردات برنج را از طریق وام‌های بانکی تامین می‌‌کند و بخش اعظم درآمد آن از محل خرید برنج تامین شده شرکت توسط دولت تامین می‌شود. با این حال بروز مشکلات مالی و بدهی‌های سنگین، موجب شده این شرکت درخواست کمک مالی جهت هزینه‌های تامین برنج را به دولت ارائه کند. 

فیلیپین: در این کشور، سازمان ملی غذا ذیل وزارت کشاورزی، ‌متولی امنیت غذایی و تنظیم بازار برنج به‌عنوان تنها محصول کشاورزی راهبردی این کشور و نیز غلاتی همچون ذرت است. سطح ذخایر اضطراری برنج نزد این سازمان حدود نیم میلیون تن (معادل ۱۵ روز) و سطح ذخایر احتیاطی نیز همین میزان است. در مجموع یک میلیون تن برنج به‌عنوان ذخایر اضطراری - احتیاطی نگهداری می‌شود. 

چین: در این کشور از سال ۱۹۹۰ سیاست ذخیره‌سازی غلات و از سال ۱۹۹۶ سیاست ذخیره‌سازی گوشت خوک منجمد اجرا می‌شود که ذخایر این اقلام در سطوح مختلف ملی و استانی به‌عنوان ذخایر راهبردی نگهداری می‌شود. دولت چین، ذخایر راهبردی اقلامی نظیر گندم، برنج و ذرت، شکر و روغن را نگهداری می‌کند، اما از حجم دقیق این ذخایر اطلاعاتی در دست نیست. تامین و نگهداری مدیریت ذخایر محصولات کشاورزی با منشأ گیاهی کشور چین قبلا توسط نهادهای مختلف صورت می‌گرفت که در سال ۲۰۱۸ تمام این وظایف در نهاد جدیدی با نام اداره غلات و ذخایر ذیل کمیسیون ملی توسعه و اصلاحات چین تجمیع شد. همچنین برای مقابله با حوادث طبیعی و شرایط بحرانی یک سیستم واکنش اضطراری برای تامین نیاز جامعه به غلات از طریق شرکت‌های فعال در زمینه فرآوری غلات، ذخیره‌سازی، حمل و نقل و توزیع طراحی شده است. 

مالزی:‌ در این کشور شرکت خصوصی برناس طبق مسوولیت محوله، واردات و خرید برنج، نگهداری ذخایر ملی آن، مدیریت فرآوری و توزیع برنج در بازار و پرداخت یارانه‌ها به شالیکاران را از طرف دولت بر عهده دارد. این شرکت در ابتدا دولتی بود که بعد خصوصی شد و اکنون یک شرکت سهامی عام است. انحصار تامین و واردات برنج پیش از این در اختیار برناس بود که در سال ۲۰۱۸ این انحصار به دستور دولت از میان برداشته شد. سطح ذخایر راهبردی برنج نزد این شرکت حدود ۲۹۲ هزار تن است. با توجه به ماهیت شرکت، هیچ گونه بودجه‌ای از سوی دولت به آن تخصیص داده نشده است و حتی از کمک‌های ملی دولت نیز برخوردار نیست. 

سنگاپور: در این کشور ذخایر راهبردی تنها برای برنج به‌عنوان تنها کالای استراتژیک نگهداری می‌شود، چرا که علاوه بر جایگاه ویژه برنج در سبد غذایی جامعه، تامین آن نیز به‌طور قابل توجهی به واردات وابسته است. تامین و نگهداری این ذخایر در چارچوب طرح ذخیره‌سازی برنج اجرا می‌شود که خود ذیل قانون کنترل قیمت تعریف شده است. 

امارات متحده عربی: نگهداری ذخایر کالاهای راهبردی در این کشور بر عهده وزارت امنیت غذایی است. طبق استراتژی امنیت غذایی امارات، چشم‌انداز این کشور تبدیل شدن به هاب پیشتاز جهان در امنیت غذایی مبتنی بر نوآوری است. 

عربستان:‌ در این کشور سازمان غلات سعودی ذیل وزارت محیط زیست، آب و کشاورزی، متولی اصلی تامین امنیت غذایی است که وظایف متعددی از جمله خرید غلات و نگهداری ذخایر آنها را بر عهده دارد. ذخایر راهبردی این کشور شامل گندم و جو  می‌شود. 

 پیشنهادها

با توجه به مطالب بیان شده در این گزارش، جمع‌بندی و پیشنهادهای زیر درخصوص ذخایر اقلام راهبردی در ایران قابل ارائه است.

کاهش تدریجی تعداد اقلام کالایی مورد ذخیره:‌ تعداد اقلام کالایی در ذخایر راهبردی اغلب کشورهای مورد بررسی محدود بوده است و بیشتر شامل غلات می‌شود. در ایران نیز علاوه بر غلات با مصارف انسانی و دامی برای گوشت سفید، گوشت قرمز، روغن و شکر خام نیز ذخایر راهبردی نگهداری می‌شود. 

تنظیم سطح ذخایر بر اساس میزان خودکفایی و  وابستگی به واردات:‌ به نظر می‌رسد که در کشورهای جنوب شرق آسیا که خود تولیدکننده اقلام ذخیره شده نیز هستند، سطح ذخایر معمولا مصرف کمتر از یک تا حدود سه ماه را پوشش می‌دهد، اما در کشورهای آسیای غربی که درجه بالایی از وابستگی به واردات به اقلام ذخیره شده در آنها وجود دارد، سطح ذخایر حدود سه تا شش ماه مصرف کشور را شامل می‌شود. 

تدوین چارچوب نظام‌مند برای تصمیم‌گیری درخصوص سطح ذخایر به منظور کنترل هزینه‌های مترتب نگهداری و مدیریت آنها: با وجود اینکه نگهداری سطح بالایی از ذخایر کالایی توسط دولت‌ها اغلب سیاست مطلوبی محسوب می‌شود، اما طبق برآوردهای بانک جهانی هزینه‌های مدیریت و نگهداری این ذخایر و هزینه‌های جانبی نظیر از دست رفتن موجودی در نتیجه ذخیره‌سازی و جابه‌جایی نامناسب و حتی فساد اداری معادل نیم تا ۲ درصد تولید ناخالص داخلی کشورها را به خود اختصاص می‌دهد که رقم قابل توجهی است. 

شفاف‌سازی جایگاه ذخایر احتیاطی اقلام راهبردی کشور: اصولا تعریف مرزهای شفاف و واضحی بین اهداف ذخایر اضطراری و احتیاطی امری دشوار بوده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در ایران نیز تعریف قانونی و سازو کار بودجه‌ای مجزایی برای ذخایر احتیاطی لحاظ نشده است و در صورت نیاز به تنظیم بازار و تثبیت قیمت‌ها، معمولا از ذخایر راهبردی برداشته و بعد جایگزین می‌شود. 

طراحی ساز و کار فرآوری و توزیع ذخایر راهبردی در شرایط بحرانی: صرف نگهداری مقادیر قابل توجهی از ذخایر اقلام راهبردی تضمین‌کننده تامین نیازهای جامعه به هنگام بحران نبوده است و هر نوع ناکارآیی و نقص در شبکه‌های فرآوری و توزیع می‌تواند به مانعی مهم در تحقق مطلوب این امر تبدیل شود. در این راستا وجود سازو کارهای مناسب جهت حصول اطمینان از در دسترس قرار گرفتن ذخایر جهت مصارف جمعیت هدف در مناطق مختلف ضروری است. 

• تگ‌ها: #ذخایر محصولات کشاورزی #امنیت غذایی #تامین نیاز غذایی

• منبع: موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی